Document created: 28 November 2006
Air & Space Power Journal - Español  Cuarto  Trimestre 2006


La Toma de Decisiones Éticas

El Vínculo entre la Ambigüedad y la Responsabilidad

Ronald Scott, Jr.

General Ronald R. Fogleman
General Ronald R. Fogleman

UN CAUDAL CADA vez mayor de literatura1 analiza detalladamente el tema de la ética en la administración pública desde perspectivas numerosas, opuestas y complementarias. ¿En qué consiste la ética en la administración pública? La ética en la administración pública consiste en "el estudio de la naturaleza de la moral y las opciones morales y las reglas que rigen una profesión que definen una conducta profesional" (Bruce, 2001, p. xiii). ¿Cómo podemos saber si es eficaz?, ¿Quién lo determina?, ¿Cómo se mide?. Al responder estas preguntas se torna extraordinariamente claro que no hay absolutos. Ni tampoco hay una sola escuela filosófica ni una teoría que guíe esa investigación. ¿Por qué tratamos de entender la ética en la administración pública? La respuesta es clara: porque por intuición sabemos que marca la diferencia.

En este escrito se expone el tema, la ética en la administración pública, presentando primero el dilema ético del General Ronald R. Fogleman en su función de Jefe de Estado Mayor de la Fuerza Aérea, y luego analizando el discurso filosófico y el proceso de toma de decisiones que aparentemente el General Fogleman empleó para llegar a un estado de resolución.

 La tesis de este ensayo es mostrar la utilidad de un proceso de toma de decisiones ética para garantizar la sensibilidad al público (responsabilidad) a la vez que se funciona en un entorno ambiguo de toma de decisiones. Para lograr este fin, el autor hará un resumen del dilema del General Fogleman, describirá ciertos elementos que contribuyen a la ambigüedad en el entorno de la toma de decisiones y luego hará un resumen del paradigma de la paradoja de Michael Harmon (1995) y de los modelos de toma de decisiones ética de Terry L. Cooper (1998) como oportunidades para lograr la coherencia. Este documento culminará con una evaluación de la decisión final del General Fogleman.

El Retiro Prematuro del General Ronald R. Fogleman2

El 28 de julio de 1997, el General Ronald R. Fogleman3 solicitó un retiro prematuro de su puesto como Jefe de Estado Mayor de la Fuerza Aérea de Estados Unidos. Los rumores que circulaban en la Fuerza Aérea sugerían que su decisión fue un acto de protesta. Si esto fuese cierto, entonces el General Fogleman hubiese actuado en contra de los principios y las tradiciones exigidas por la naturaleza de las relaciones cívico-militares estadounidenses.4 De hecho, no fue ni una protesta ni una renuncia.

Después de su retiro, el General Fogleman accedió a una entrevista con el Dr. Richard H. Kohn. En esa entrevista, el General Fogleman relata el "contexto" de la cultura institucional cuando tomó el mando: "Cuando me convertí en el Jefe de Estado Mayor, recibí varias cartas de personas como usted que básicamente decían que ellos opinaban que el jefe necesitaba restaurarle el alma a la Fuerza Aérea . . . El problema surgió no de un cierto conjunto de principios absolutos, sino de emplear la ética de situación (por ejemplo, favoritismo y otras cosas) que daban la sensación de que la situación carecía de integridad . . . La Fuerza Aérea había atravesado un periodo extraordinario de cambios" (Kohn, 201, p. 10). El General Fogleman continuó diciendo que con esos elementos en el pasado al inicio de su cargo, él "analizó cuidadosamente la ley que explicaba mis deberes en calidad de Jefe de Estado Mayor: las responsabilidades con respecto a organizar, capacitar y dotar a la fuerza y la separación de deberes entre el secretario de la Fuerza Aérea y el Jefe de Estado Mayor".5 Él pensaba que "poseía un buen entendimiento de lo que se necesitaba hacer en la Fuerza Aérea". Además, el General Fogleman había heredado dos asuntos inconclusos. Uno fue cuando un F-15 derribó un helicóptero Black Hawk sobre Irak. El otro fue el accidente del B-52 en Fairchild".6 Inmediatamente, el General Fogleman comenzó a recalcar la responsabilidad y a mejorar la cultura institucional. "El secretario de la Fuerza Aérea y yo hemos recalcado vehementemente las ideas de los valores intrínsecos: excelencia en todo lo que hacemos, el servicio antes que uno, y la integridad". A raíz de la publicación del The Little Blue Book7, el General Fogleman comenzó una campaña concertada para moldear el entorno institucional a fin de que fuera más sensible y responsable, especialmente durante tiempos turbulentos y llenos de estrés caracterizados particularmente por reducciones significativas en la estructura de la fuerza y el incremento en el ritmo de las operaciones después del fin de la Guerra Fría.

En 1997 surgieron varios problemas que le causaron un dilema ético al General Fogleman. Primero, la Revisión Cuadrienal de Defensa (QDR) fue un foro importante para coordinar la estructura de la fuerza del servicio. El General Fogleman era partidario de que el entorno después de la Guerra Fría presentó una oportunidad para "reestructurar nuestras fuerzas armadas en una institución más pequeña y mejor enfocada para responder a los tipos de retos que surgirían durante los próximos diez a quince años". El General Fogleman opinaba que el Secretario de Defensa (SECDEF) William J. Perry8 tenía la visión y la aptitud para lograr la transformación necesaria pero él (Fogleman) no tuvo éxito en exhortarlo a que permaneciera con la Administración del Presidente Clinton. Con el nuevo SECDEF, William S. Cohen9, al General Fogleman le estuvo claro que el líder civil superior y el Estado Mayor Conjunto querían conservar el statu quo. Además, la manipulación interna indebida del programa TACAIR10 que ya había sido financiado, puso en peligro el statu quo aún más.

Segundo, la controversia en torno al bombardeo de las Torres Khobar parecía encaminarse en la dirección de convertir en chivo expiatorio al General de Brigada Terryl J. Schwalier11, comandante de la unidad en las Torres Khobar. El General Fogleman visitó personalmente a Schwalier después de la tragedia. El General Fogleman le dijo a Schwalier que él "no quería que se retirara pero sí que revelara los hechos. Esto va más allá de ti. Este es un problema importante que tiene que ver con si apoyamos o no a nuestras tropas en campaña cuando las enviamos, y si te has equivocado, pues serás el responsable. De lo contrario, te apoyaré" (pp. 15–16). Los líderes civiles superiores no parecían valorar el consejo de Fogleman en cuanto a esta situación: "Este era un grupo que consideraba cualquier tipo de asesoramiento militar que iba en contra de la política o los deseos de la administración como una señal de deslealtad por parte de la persona que proporcionaba el asesoramiento. Ese fue un elemento; el otro se basaba en lo que yo había observado y la manera como se manejó la tragedia en las Torres Khobar. Sencillamente le perdí el respeto y la confianza a los líderes que se suponía yo obedeciera" (p. 16).

El tercer problema más importante tuvo que ver con la Primer Teniente Nelly Flinn. Flinn, una copiloto del B-52, iba a enfrentar un consejo de guerra por adulterio, mentir y desobedecer órdenes. El problema atrajo la atención de los medios de comunicación. La Secretaria de la Fuerza Aérea (SECAF), Dra. Sheila E. Widnall12, y el General Fogleman fueron presionados desde distintas fuentes para que le concedieran a Flinn una baja honorable en lugar de llevarla ante un consejo de guerra.13 A pesar de que la mayoría de los grupos externos se enfocaban en el cargo de adulterio, el General Fogleman recalcó repetidamente que el problema era mucho mayor, que el adulterio era tan solo el primero de una cadena de acontecimientos. En contra de su consejo, la SECAF le concedió a Flinn una baja general en lugar de llevarla ante un consejo de guerra.

Si bien habían otros problemas, el QDR, la controversia de las Torres Khobar y el caso Flinn colocaron al General Fogleman en un aprieto. Los líderes civiles superiores ya no valoraban su asesoramiento (en cumplimento de los deberes del Título 10); y él había perdido el respeto y la confianza en los líderes superiores civiles. Su dilema: si permanecía en su cargo, su ineficacia en cumplir con sus deberes sería equivalente a una negligencia14 por no cumplir sus obligaciones al público; por otra parte, una renuncia sería tomada como una protesta pública lo cual violaría el concepto de las relaciones cívico-militares en Estados Unidos.

Fuentes de Ambigüedad

Con el fin de colocar en perspectiva el dilema del General Fogleman, sería útil describir las fuentes de ambigüedad que moldean y unen el contexto de toma de decisiones.

La naturaleza humana

Si la ética depende de la moral y de las opciones morales, entonces ¿cómo se crea un sentido de la moralidad? Jean Piaget y Lawrence Kohlberg han elaborado posibles teorías en términos del desarrollo cognoscitivo y la transculturación social que conllevan a un comportamiento moral. Piaget mencionó cuatro periodos15 de desarrollo cognoscitivo. Durante el primer periodo, las interacciones con el medio ambiente (a través de la asimilación y adaptación) causan comportamientos sensoriomotores que manifiestan comportamientos cada vez más diferentes e intencionales. El segundo periodo pasa de un nivel sensoriomotor a un nivel conceptual de comportamiento intelectual. Durante el tercer periodo, el individuo comienza a exhibir un pensamiento lógico. En el cuarto periodo, las estructuras cognoscitivas del individuo (o esquemas) ponen de manifiesto una madurez cualitativa. "Para Piaget, el desarrollo cognoscitivo es la contraparte intelectual de la adaptación biológica al medio ambiente. A través de la asimilación y la adaptación, el mundo externo se organiza y estructura. Los esquemas (schemata) son productos de la organización" (Wadsworth, 1971, p. 117). Por lo tanto, Piaget proporcionó una teoría sólida de cómo el individuo ve y comprende al mundo, obviamente con un esquema más complejo y versátil con el transcurso del tiempo. Un excelente ejemplo de la teoría de Piaget se puede apreciar en The Nightingale’s Song de Robert Timberg. En esta descripción biográfica de cinco egresados de la Academia Naval de Estados Unidos16, Timberg (1995) nos relata una anécdota convincente de como estos oficiales fueron "programados", al igual que el ruiseñor, a cantar una canción basada en sus experiencias en la Academia Naval, en sus funciones en combate en Vietnam y luego en funciones importantes de toma de decisiones políticas. Estos individuos analizaron los problemas a través de los lentes de sus propios esquemas y, por ende, tomaron opciones programadas por sus esquemas. Lawrence Kohlberg llevó a cabo una extensa investigación sobre cómo los valores y la ética se desarrollan en un individuo. Su obra ha proporcionado discernimientos valiosos para la ética administrativa dentro de la administración pública. Por ejemplo, en su ensayo Moral Development in Public Administration, Stewart, Sprinthall y Shafer (2001), evalúan la teoría del desarrollo moral para establecer su potencial para mejorar la toma de decisiones ética. Ellos emplean la teoría de Kohlberg como un marco para su análisis. "Kohlberg sugirió que los valores y la ética fueron elaborados como resultado de una interacción entre la persona y el medio ambiente . . . que los individuos construyen cognoscitivamente su propia interpretación de los valores de las interacciones con el medio ambiente durante el transcurso del tiempo". Donald R. C. Reed (1997) también alega que la investigación y la teoría de Kohlberg aportaron una contribución significativa a la relevancia de la organización y la dinámica de una comunidad democrática. Seguidamente, analizaremos la utilidad de una filosofía política como una fuente de ambigüedad en una comunidad democrática.

El interés propio versus la responsabilidad moral

La dicotomía entre el individualismo y el pluralismo, o el interés propio y el bien común, crea una tensión natural en la teoría política que virtualmente habilita o cohíbe a un individuo, organización o sociedad, dependiendo de los mecanismos o instituciones establecidas para manejar esa tensión. Esta dicotomía se entiende mejor si estudiamos la historia de nuestro nacimiento y evolución como nación, y la filosofía política correspondiente que moldeó nuestra Declaración de Independencia y la Constitución. Como tal, la historia de nuestra nación y su filosofía política orientadora proporcionan un contexto importante para entender la delicada tarea de establecer y administrar una forma de gobierno republicana. En su libro The Lost Soul of American Politics, John P. Diggins (1984) presenta una interpretación convincente del pensamiento político norteamericano en un intento de comprender los motivos e intenciones de varios pensadores políticos importantes a medida que lucharon por entender y manejar la política paradójica del interés propio y la responsabilidad moral que continúa hasta el presente. Según Diggins, "La idea clásica de la virtud como resistencia a la corrupción política y una subordinación patriótica de los intereses privados al bien público fue una idea cuyo momento había ido y venido cuando se redactó la Constitución en 1787" (P. 12). Diggins capta la esencia y el dilema de la teoría democrática norteamericana en el siguiente pasaje:

El dilema de la política norteamericana radica entre Maquiavelo17 y Locke. La filosofía de la política clásica pretende disciplinar los deseos del hombre y elevarlo muy por encima de sus necesidades vulgares; el liberalismo promete hacer esos deseos realidad y satisfacer las necesidades. El primero es más noble, el segundo más asequible . . . El reto que el historiador del republicanismo clásico enfrenta es esencialmente el reto que John Adams derribó . . . En lugar de depender del idioma de la virtud, tenemos que analizar de cerca las acciones de aquellos que dicen ser virtuosos. En vista de que las palabras a menudo son traicionadas por las obras, el punto es no creer en la virtud sino encontrarla (P. 16).

Nuestros fundadores estaban sumamente influenciados por las opiniones calvinistas y, por consiguiente, no tenían confianza en la capacidad natural del hombre de tomar decisiones virtuosas sin la influencia correspondiente o restricción de un control externo. Esta evaluación prevalente en ese entonces acerca de la naturaleza del hombre fue apoyada claramente y expuesta en The Federalist No. 51:

La ambición tiene que diseñarse para contrarrestar la ambición. El interés del hombre tiene que estar conectado con los derechos constitucionales del lugar. Puede que sea una reflejo en la naturaleza humana que tales recursos sean necesarios para controlar los abusos del gobierno. Pero, ¿qué es el gobierno en sí sino el mayor de todos los reflejos en la naturaleza humana? Si los hombres fuesen ángeles, no haría falta ningún gobierno. Si los ángeles fuesen a gobernar a los hombres, no serían necesarios ni los controles externos ni los internos en el gobierno. Al formar un gobierno que deber ser administrado por hombres sobre los hombres, la gran dificultad radica en lo siguiente: primero uno debe permitirle al gobierno que controle a los gobernados y luego obligarse a controlarse a sí mismo. Una dependencia en el pueblo es, sin duda, el control principal sobre el gobierno, pero la experiencia le ha enseñado a la humanidad la necesidad de contar con precauciones adicionales (Madison or Hamilton in Hutchins, ed., 1952, p. 163).

Por lo tanto, en vista del contexto histórico y la filosofía política correspondiente de nuestra nación desde su nacimiento hasta su madurez, nuestra sociedad en general ha aceptado una teoría democrática que depende de los mecanismos e instituciones para garantizar que se emplea un sistema de frenos y contrapesos en cuanto al uso y el abuso del poder (y el comportamiento político o administrativo que pueda ser opuesto a la virtud).

Teoría democrática

Nuestras instituciones políticas y algunos mecanismos correspondientes aparecen en la Constitución. Con el transcurso del tiempo, las instituciones administrativas y los mecanismos evolucionaron como instrumentos de nuestras instituciones políticas, formando lo que llamamos burocracia. La relación entre nuestras instituciones políticas y la burocracia también está caracterizada por la tensión. "Muchos de los valores que asociamos con la democracia—igualdad, participación e individualidad—se oponen claramente a la jerarquía, la especialización y la impersonalidad que le atribuimos a la burocracia" (Thompson, 1983, p. 235). Esa tensión es un factor significativo en la relación porque influencia, y por necesidad exige, una toma de decisiones ética. John P. Burke (2001) nos brinda un excelente manual sobre este tema en su ensayo, Administrative Ethics and Democratic Theory. En dicho manual él expone lo siguiente:

Preguntemos cómo la teoría democrática podría informar o, de lo contrario, definir una teoría de ética administrativa. Lamentablemente, el problema que ahora surge es muy parecido al dilema que enfrenta la ética administrativa que discutimos anteriormente: los teóricos democráticos ofrecen definiciones muy diferentes de la democracia y, por consiguiente, el papel que desempeñan los funcionarios administrativos (y la definición del alcance y el contenido de sus deberes y responsabilidades) puede variar en gran medida dependiendo de la teoría en particular (P. 606).

A fin de sustentar esa postura, Burke menciona seis teorías diferentes. Esta base es importante para captar la esencia, no obstante la ambigüedad, de la teoría democrática como una guía para la toma de decisiones administrativas ética. Diferentes teorías impactaron el dilema del General Fogleman.

Teoría Clásica Democrática. Burke sostiene que la teoría clásica democrática representa los "grandes textos" en la filosofía política. Aquí él se refiere principalmente al Segundo Tratado de Locke, El Contrato Social de Rousseau y El Federalista, y concluye que en vista de que fueron escritos "antes del advenimiento de las organizaciones modernas, la mayoría no anticipó el impacto de la modernización política, social y económica al crear la necesidad de un estado administrativo complejo; por lo tanto, a la burocracia se le presta muy poca atención y mucho menos al tema más delimitado de la conducta correcta por parte de los funcionarios administrativos" (p. 606).

Legalismo Formal. La teoría del legalismo formal evolucionó después del surgimiento de la administración pública. "Sus orígenes se pueden encontrar en las obras clásicas de Woodrow Wilson (1887), Frank Goodnow (1900) y Max Weber (1958). Esta teoría sirvió como la base para la dicotomía de política-administración que dominó la primera mitad del siglo XX. "El hilo central que corría a través del método formal-legal es que los funcionarios burócratas son instrumentos pasivos de una ‘autoridad superior’. No se espera que los administradores sean responsables, éticos o inclusive políticas de una manera activa" (Burke, 2001, p. 608).

Métodos Pluralistas y Participativos. Los métodos pluralistas y participativos presentan un nuevo entendimiento de la conexión que existe entre la burocracia y la política democrática mediante la dinámica del "pluralismo de los grupos de aficionados y la participación descentralizada". Ambos métodos exigen "un proceso más informal de interacción entre la burocracia y su entorno político como una guía para la conducta responsable" (p. 609).

Responsabilidad Democrática. La teoría de responsabilidad democrática trata "el tema de la ética y la teoría democrática al enfocarse en las orientaciones del valor individual de los funcionarios administrativos e intentar definirlas de maneras que son cónsonas con las metas y los propósitos del gobierno democrático" (p. 612). Al enfocarse en el individuo, esta teoría proporciona una base más sólida para la responsabilidad y la reconciliación o la validación de los valores democráticos.

Inspiración Constitucional. En vista de que la teoría y las manifestaciones de la democracia pueden ser ambiguas y dependen de la situación, puede que la Constitución, en ocasiones, ofrezca discernimiento en una disputa. Al discutir los méritos y limitaciones de esta teoría, Burke depende en gran medida de las obra de John Rohr. Rohr (1978) alega que los fallos del Tribunal Supremo establecen "valores de régimen" que forman la toma de decisiones ética de administradores o burócratas. Burke (2001) duda la utilidad de esta teoría porque las decisiones del Tribunal Supremo "se entenderían e informarían por su acatamiento a lo que se supone son las intenciones de los redactores, un ejercicio interpretativo de una controversia igual o mayor" (pp. 614–615).

Métodos Procesales. La última teoría, los procedimientos procesales, trata las "obligaciones que los funcionarios adquieren que están relacionadas con las instituciones y los procesos que definen el medio administrativo y el entorno político más amplio en el cual está encajado" (p. 615). Burke hace uso de varias fuentes para explicar esta teoría. Theodore Loti (1969) propone la noción que los grupos de aficionados debilitaron la legitimidad y la autoridad de las instituciones oficiales establecidas. Burke también presenta la obra de Kenneth Culp Davis (1969) sobre la discreción. Davis cree en la discreción limitada al nivel del administrador siempre y cuando cumpla con las normas procesales de franqueza e imparcialidad. Además, Gerald Pops y Thomas Pavlak (1991) recalcan el papel que desempeña la justicia en ejercer la discreción: "La justicia administrativa se distingue de los conceptos más amplios de justicia y justicia social por los acuerdos constitucionales-legales, las leyes, los valores de régimen y los roles específicos que se adhieren a los puestos burocráticos y la responsabilidad" (pp. 72–73). Burke (1986) contribuye a esta teoría con una discusión sobre la importancia de la responsabilidad individual e integra las conclusiones de Ronald Dworkin (1977) que el servicio público incluye deberes explícitos y obligaciones implícitas en la "empresa en general". Las obligaciones a "la empresa en general" implican "el interés público". Otros defensores de la teoría del método procesal, Albert Flores y Michael Kraft (1988), sostienen que en vista de que resulta difícil determinar el "interés público", los administradores tienen que poder justificar sus puestos y justificar la legitimidad (p. 126).

Al evaluar la utilidad de la teoría del método procesal, Burke (2001) manifiesta: "Los métodos que están atentos a los preceptos y las labores de procesos e instituciones existentes tienen una ventaja sobre los demás conceptos de responsabilidad democrática en que no necesitan un concepto de democracia en particular ni una interpretación en particular de la Constitución para dar a conocer sus principios básicos" (p. 616). Al concluir su artículo, Burke expresa, "la ética administrativa no es sencillamente una tarea de fomentar cálculos morales o aplicar algún sistema de ética favorito sino que comprende un entendimiento más complejo de cómo la política, especialmente la política democrática, el lugar de la burocracia dentro de esa política y los roles individuales de los funcionarios administrativos dentro de esa estructura orgánica tienen que participar en un cálculo o evaluación de la conducta correcta" (p. 617).

La naturaleza ambigua del dilema del General Fogleman

El General Fogleman, un oficial de carrera y veterano de combate sumamente condecorado, intentó moldear la cultura y la estructura de la Fuerza Aérea basándose en sus planes y entendimientos de los deberes del Título 10. Su orientación teórica y sus opciones correspondientes reflejan el patrón de toma de decisiones de un "hombre administrativo"18 compatibles con sus teorías democráticas de "responsabilidad democrática" y "método procesal". El Secretario de Defensa Cohen, un político de carrera y un hombre no-administrativo, parece adoptar elementos de las teorías de "democracia clásica" y de "legalismo formal". La Secretaria de la Fuerza Aérea Widnall, una académica de carrera y una mujer semi administrativa, parece adoptar una teoría "pluralista y participativa". Esas diferentes orientaciones causan opiniones contradictorias y fomentan la ambigüedad.

Oportunidades para la Coherencia

De la misma manera que "la necesidad es la madre de los inventos", la ambigüedad engendra paradigmas o teorías en cuanto a la toma de decisiones éticas para que los administradores responsables sirvan eficazmente al bien del público. Dos autoridades en la materia han hecho contribuciones significativas en este aspecto. Michael M. Harmon proporciona una paradigma para tratar la responsabilidad en el gobierno en su libro titulado Responsibility As Paradox: A Critique of Rational Discourse on Government. La otra autoridad, Terry L. Cooper, en su libro The Responsible Administrator: An Approach to Ethics for the Administrative Role, intenta "revelar la situación ética del administrador público y cultivar su reflexión imaginativa—no ordenar un conjunto en particular de valores del servicio público". Cooper formula su teoría en torno a dos modelos—"un modelo de toma de decisiones ética" y un "modelo de administración responsable" (pp. 248-249).

Paradigma de la paradoja de Harmon

Compatible con nuestra discusión sobre la ambigüedad, Harmon (1995) concluye "En vista de que la paradoja es un—y quizás el—atributo fundamental de la responsabilidad, la tarea de hablar sobre el tema, por lo tanto, tiene que identificar las fuentes de confusión y lucha que acompañan nuestra pérdida de inocencia en lugar de brindar asesoramiento sobre cómo recuperable". En su análisis, Harmon primero define que la responsabilidad tiene tres significados contemporáneos: "Agencia, la idea que la libertad de voluntad convierte a las personas, según la frase de Jean-Paul Sastre (1956, p. 553), en los ‘autores indiscutibles de sus acciones’ . . . Responsabilidad, la idea que las personas son responsables ante una autoridad superior, por lo regular institucional, por sus acciones . . . Obligación, la noción que un acto moral es determinado por su relación con los principios y normas que se derivan de fuentes externas al agente" (Harmon, 1995, p. 6) Según Harmon, si la situación se describe como "responsable por algo", combina la obligación con la agencia; por otra parte, "responsable ante alguien" combina la responsabilidad y la agencia.

Harmon continúa su discurso con una crítica del concepto racionalista de la responsabilidad como "un concepto singularmente moderno que, además de estar basado dentro de tradiciones filosóficas de la era moderna que a menudo están en competencia, es también un producto de las instituciones de renombre de esa era: el capitalismo económico y la organización burocrática" (p. 6). Él sustenta esa crítica con una discusión comparativa de lo que él denomina "debates internos" entre Simon y Waldo, Finer y Friedrich y Burke y Cooper (a los primeros los cataloga de "defensores empedernidos" y a los últimos de "defensores débiles"). La evaluación de Harmon sobre esos debates internos concluye con la noción que "el racionalismo no puede llegar a un acuerdo con el carácter irreductiblemente subjetivo de una agencia de moral individual y por ende de responsabilidad personal . . . La subjetividad de una agencia moral, en combinación con los objetivos requeridos de obligación y responsabilidad, significa que la responsabilidad es una idea intrínsecamente paradójica" (p. 65). Este argumento sirve como base para su discusión subsiguiente de "paradoja" como un paradigma necesario para guiar la toma de decisiones ética.

Harmon argumenta que entender dos tipos particulares de paradoja, sismogénica y antinomial, es esencial para tratar las paradojas de obligación, agencia y responsabilidad. Las paradojas sismogénicas se definirán tanto como expresiones, sencillas o en conjunto, que o bien conducen a conclusiones auto contradictorias o que se contradicen entre sí, y como situaciones en las que actos particulares producen consecuencias que son contradictorias a las proyectadas, pero que al analizarlas más de cerca son predecibles e inclusive lógicamente inevitables. En cambio, las paradojas antinomiales "comprenden la noción de que la oposición y la contradicción son características inevitables de la existencia humana" y "con las cuales sólo se puede luchar en lugar de resolver, y cualquier intento por evitarlas inevitablemente fracasará" (pp. 76–77). Harmon deriva este concepto de Jung quien "emplea la antinomia para describir la complementariedad de los opuestos internos—por ejemplo, del bien y el mal—en los que la lucha por su unificación define la dinámica de la búsqueda del individuo por la integridad y la individuación" (p. 76).19 La tesis de Harmon de analizar las paradojas sismogénicas con las antinomiales es para comprobar que "las paradojas sismogénicas son la prueba de que algo salió mal en nuestro entendimiento de las antinomiales" (p. 77).20 La clave, según Harmon, es concebir nuevamente el problema o la situación como una paradoja antinomial. Harmon continúa analizando con más detalle las paradojas de agencia, obligación y responsabilidad para establecer patologías que fluyen desde una perspectiva sismogénica, y luego las compara con esos resultados desde un punto de vista antinomial. Por lo tanto, Harmon proporciona una excelente técnica para lograr cierto grado de coherencia para fines de la toma de decisiones ética, pero no precipita una decisión real. Es aquí que el Responsible Administrator de Cooper completa el proceso.

Los modelos de Cooper de toma de decisiones éticas

Si bien adopta un método diferente y más práctico, la hipótesis fundamental de Cooper (1998) es que "la administración pública ética requiere una perspectiva teórica sobre el papel que de-sempeña el administrador público" (p. 2). Su motivación para emplear un método práctico es la necesidad aparente de contar con líderes, manifestado en un comportamiento ético, en el servicio público. Él cita un estudio efectuado por Bowman y Williams (1997): "Los demandados indican que la ética no es una novedad y que el gobierno tiene la obligación de dar el ejemplo en la sociedad. Además, alegan que la ética en el lugar de trabajo puede facultar, aunque no todas las organizaciones y sus líderes cuentan con un método consistente para lograrlo. Los hallazgos recalcan el papel clave que desempeñan los líderes—tanto por su presencia como por su ausencia—al fomentar un servicio público honorable" (p. 525). Cooper (1998) opina que el "servicio público honorable" es una consecuencia de la administración responsable, la que a su vez requiere destrezas para la toma de decisiones ética. Esas destrezas se cultivan con teoría y experiencia. Sin la combinación de teoría y experiencia, "la opción se ve restringida y la libertad a la larga la empequeñecen las consecuencias imprevistas de nuestros actos". Por lo tanto, los elementos claves para desarrollar su método que conlleve a un servicio público honorable son rol, responsabilidad y un método de ingeniería, o proceso, amplio para resolver problemas de ética relacionados con los roles y responsabilidades administrativas. Cooper opina que las expresiones rol y responsabilidad tiene una connotación moderna. Esta es una premisa importante en la teoría de Cooper de un método práctico a la toma de decisiones ética porque él continúa expresando, "El concepto de rol se convierte en una manera conveniente de unir las expectativas y las obligaciones relacionadas con el mundo moderno. A medida que dejamos de pensar que las funciones sociales se reciben intactas del pasado, sino que se pueden manipular y crear nuevamente, aceptamos esa obligación en la forma de distintos roles".21 Es aquí donde Cooper da un gran paso hacia delante al sugerir un método para la toma de decisiones. Según Cooper, "demasiados tratamientos de ética profesional se detienen con un análisis filosófico y conceptual de los problemas éticos típicos". Al elaborar un proceso organizador para crear o precipitar una respuesta que vaya más allá de un análisis teórico y filosófico, Cooper supone que si bien no hay una mejor solución, un método de diseño amplio facilitará "una respuesta a un problema inminente que resuelve la situación inmediata a corto plazo pero que a la vez analiza los contextos orgánicos, legales y sociales más amplios para las respuestas a largo plazo". Al crear un modelo de toma de decisiones ética, Cooper emplea cuatro niveles de reflexión: 1) el "nivel de expresión" que representa "expresiones de emoción espontáneas e irreflexivas"; 2) "el nivel de las reglas morales", donde los problemas se evalúan en contra de "reglas, axiomas y proverbios"; 3) "el nivel de análisis ético" donde las reglas parecen ser ineficaces o parecen estar en conflicto entre sí, "o cuando las acciones que parece dictar no están bien"; y 4) "el nivel después de la ética" donde el administrador lucha por "encontrar alguna base para valorar aquellas cosas que fueron identificadas al nivel del análisis ético" . . . A este nivel comenzamos a dudar nuestro punto de vista del mundo—nuestras opiniones sobre la naturaleza humana, cómo sabemos que algo es verdad y el significado de la vida" (pp. 8-16).22 Cooper sugiere que la toma de decisiones más eficaz tiene lugar en el segundo y el tercer nivel de reflexión. Con base en esa estructura, él pasa a describir su modelo de toma de decisiones ética.

Modelo de toma de decisiones éticas. Este modelo sirve como un proceso que consta de cinco fases. Las primeras tres fases son lineales al calcularlas, las restantes son no-lineales. La primera fase tiene que ver con la percepción de un problema ético. La fase dos consta de dos elementos: describir la situación y definir el problema ético. Cooper advierte que la persona encargada de tomar las decisiones debe resistir "los juicios cargados de valor" y debe aceptar definiciones que expresan el problema en términos prácticos en lugar de éticos. El análisis que se lleva a cabo durante esta fase es consistente con las paradojas sismogénicas versus las paradojas antinomiales de Harmon (1995) al "expresar" el problema (pp. 74–79). La tercera fase tiene que ver con la identificación de alternativas. Una vez más Cooper le advierte al encargado de tomar decisiones que evite analizar las alternativas en términos dicotómicos—que permita que cada alternativa se evalúe en la cuarta fase no-lineal que Cooper considera como encontrar lo más apropiado. En esta fase cada alternativa se evalúa en contra de "reglas morales", un "ensayo de defensa" (o prueba de publicidad), "principios éticos" (típicamente, una alternativa que fracasa las movidas del ensayo de defensa de este factor en un intento de percibir los principios implícitos en riesgo)23, y la "auto evaluación anticipada" (cómo la decisión encaja con la auto imagen de la persona encargada de tomar decisiones). La alternativa preferida surge durante la fase no-lineal. Si no hay una alternativa adecuada, entonces el proceso pasa por pasos repetitivos para o bien expresar nuevamente la situación o el problema ético, o crear alternativas diferentes. Una vez que se selecciona una alternativa preferida al final de la cuarta fase, entonces el encargado de tomar decisiones logra llegar a la quinta y fase final, un estado de resolución. Este modelo proporciona el marco para combinar la teoría y la experiencia para guiar al encargado de tomar decisiones a que ejerza un liderazgo en el servicio público a través de un comportamiento honorable.

Contexto para la ética desde un punto de vista individual. Cooper dedica tres capítulos para establecer el contexto social (tratar tópicos y temas similares que se abarcan al inicio de este escrito con respecto a las fuentes de ambigüedad) dentro del cual el administrador tienen que rendir y la naturaleza doble de la responsabilidad administrativa (objetiva y subjetiva). Cooper (1998) alega que el conflicto entre las "formas de responsabilidad subjetiva y objetiva parecen ser la forma más común de la cual surgen los dilemas éticos". Por lo tanto, él dedicó todo un capítulo a la discusión de estos conflictos en términos de autoridad, rol e interés. Esa discusión es consistente con la paradoja de agencia de Harmon (1995) (pp. 126-162).

Contexto para la ética en la organización. Esta sección del libro comienza con una discusión acerca de los controles internos y externos. El código y las leyes relacionadas con la ética, los instrumentos impuestos externamente en el individuo, son ejemplos de controles externos. Los valores profesionales internos y los estándares asimilados y acomodados (por ejemplo, los esquemas de Piaget y las etapas de desarrollo moral de Kohlberg) a través del proceso de socialización, tanto al nivel personal como profesional, constituyen ejemplos de controles internos. La manera como Cooper trata este tema es consistente con las paradojas de agencia, obligación y responsabilidad de Harmon.

Luego, Cooper trata la importancia de lograr concordancia entre los controles internos y los externos. Él explica que la conducta responsable emana de esta concordancia y está influenciada por cuatro componentes: atributos individuales, estructura orgánica, cultura orgánica y expectativas de la sociedad. En su último capítulo en esta sección del libro se trata una situación en la que el individuo tiene que confrontar la corrupción en una organización que ya no sirve al interés público. Por ende, Coo-per culmina esta discusión con la importancia de la ética autónoma individual. Cooper (1998) opina que "se necesitan tres ingredientes esenciales si queremos mantener los límites de nuestra responsabilidad administrativa y la lealtad a la organización. Primero, es necesario delimitar las organizaciones de trabajo y cultivar una identidad que trascienda esas fronteras. Segundo, resulta importante establecer mecanismos legales e institucionales para restringir el poder orgánico y proteger los derechos del individuo para que pueda ejercer una autonomía ética. Por último, el conocimiento de sí mismo con respecto a valores, derechos, necesidades, deberes y obligaciones dentro y más allá de la organización son necesarios si queremos poder actuar como individuos en situaciones específicas". Cooper cree tan vehementemente en este tercer "ingrediente" que continúa expresando lo siguiente: "Si se debe conservar la democracia y una sociedad libre debe prevalecer, el control social tiene que estar arraigado en los individuos en la forma de una concienciación profunda de sus propios valores, necesidades y aspiraciones, al igual que cómo éstos se relacionan con los de las demás personas" (p. 235).

Modelo de administración responsable. Cooper hace un resumen de su método como un modelo de administración responsable. En este modelo se combina la esencia de los "componentes de una conducta responsable" (atributos individuales, estructura de la organización, cultura de la organización y expectativas sociales) con la esencia de los "componentes de la autonomía ética individual" (delimitación y trascendencia de la organización, mecanismo legal e institucional para restringir el poder orgánico y conocimiento de sí mismo) para servir como la base para una "acción administrativa responsable". El modelo de Cooper menciona varios ejemplos de acción ética. En el análisis final, él presenta un método lógico y convincente para lograr la coherencia necesaria que facilita la toma de decisiones ética que es responsiva y responsable en un entorno que de lo contrario es ambiguo.

¿Puede una toma de decisiones éticas servir como eslabón entre la ambigüedad y la responsabilidad?

El General Fogleman le dio idoneidad a su puesto, sin embargo comprendió las limitaciones de su legitimidad con relación al interés público. Su marco aparente de toma de decisiones es consistente con la observación de Fritz Morstein Marx (1960): "Las confusiones de las relaciones resultantes entre el hombre de carrera y sus maestros de política representan un factor clave en el rendimiento al servicio público". El General Fogleman llegó a un estado ético de resolución cuando le solicitó permiso oficialmente al Secretario de la Fuerza Aérea para retirarse antes que el Secretario de Defensa tomara su decisión final sobre si castigaba o no al General Schwalier por el papel que desempeñó durante el incidente de las Torres Khobar. El factor tiempo fue importante porque el General Fogleman no quería ejercer una presión incorrecta sobre el Secretario de Defensa (violando la relación cívico-militar). Y él (Fogleman) sabía que tenía que hacerse a un lado con la esperanza de que su sucesor sería más eficaz en llevar a cabo sus deberes del Título 10.

Conclusión

En el análisis final, el General Fogleman enfrentó todos los elementos de ambigüedad (psicosocial, filosofía política, teoría democrática diferente) descritos anteriormente en este artículo. Pareciera que él evaluó sus deberes desde los puntos de vista deontológico y teleológico, seleccionando la opción que reflejaba las técnicas paradójicas descritas por Harmon. Finalmente, procesó su percepción de un problema ético según el modelo lineal y no-lineal de Cooper, logró la congruencia entre los controles internos y externos, mostró autonomía ética y seleccionó una acción administrativa responsable, equivalente a un estado de resolución. El General Fogleman buscó conservar a la Fuerza Aérea como institución, tanto cultural como estructuralmente. También buscó conservar las relaciones cívico-militares que son tan vitales a la forma de gobierno republicana de Estados Unidos. James Webb (1992), antiguo Secretario de la Armada, escribió lo siguiente: "Los conceptos aparentemente secretos de tradición, lealtad, disciplina y valor moral han ayudado a los servicios armados a atravesar por turbulencias cíclicas durante la guerra y la paz. Su continuidad es mucho más importante que la supervivencia de un líder. La misión de los oficiales de más rango es expresar esa importancia al proceso político civil. Y un oficial que permite que esos ideales se debiliten a cambio de una conservación propia no es un líder" (p. 18). Si el liderazgo de toma de decisiones ética del General Fogleman representa al "hombre administrativo" militar, ¿cumple esto con las expectativas del interés público? En una reciente encuesta Gallup se estableció que "los estadounidenses por lo regular tienen menos confianza ahora en muchas instituciones que durante la década de los años setenta cuando se comenzaron a llevar a cabo estas encuestas Gallup. La mayor excepción se encuentra en el ámbito militar que se ha granjeado confianza durante los últimos treinta años más o menos, de manera que ahora es la única institución en la que el pueblo estadounidense tiene más confianza" (Newport, 2001, para. 1). Por lo tanto, si bien es imposible probarlo convincentemente, el análisis anterior apoya enfáticamente la conclusión que el proceso de toma de decisiones ética del General Fogleman personificó un rol de liderazgo clave en el servicio honorable al público y demostró claramente un enlace esencial entre la ambigüedad y la responsabilidad.

Notas:

1. Para un análisis excelente de las bases para describir la ética en el servicio público como un campo emergente en la administración pública, ver Terry L. Cooper, "The Emergence of Administrative Ethics as a Field of Study in the United States," en Terry L. Cooper, editor, Handbook of Administrative Ethics, 2ª edición, revisada y ampliada (New York: Marcel Dekker, Inc., 2001), páginas 1-36. Para otra antología completa de ensayos clásicos sobre la teoría de la ética en el servicio público, ver Willa Bruce, Classics of Administrative Ethic, (Boulder: Westview Press, 2001).

2. El Dr. Richard H. Kohn (antiguo Jefe Historiador de la Fuerza Aérea de EE.UU. y actual profesor y catedrático de Historia, Currículo en Paz, Guerra y Defensa Universidad de Carolina del Norte, Chapel Hill) entrevistó al General Fogleman a fin de entender el motivo de su retiro prematuro. Ver: Richard H. Kohn, "The Early Retirement of Gen Ronald R. Fogleman, Chief of Staff, United States Air Force," Aerospace Power Journal, Primavera 2001, Vol. 15, Núm. 1.

3. El General Fogleman egresó en 1963 de la Academia de la Fuerza Aérea de EE.UU., y ostenta una maestría en historia y ciencias política de Duke University. Fue ascendido rápidamente a puestos de responsabilidad tan pronto como lo permitiera la ley pública y la política de la Fuerza Aérea. Fue nombrado por el Presidente William Clinton y confirmado por el Senado de Estados Unidos para desempeñarse en calidad de Jefe de Estado Mayor (el puesto de más alta responsabilidad para un oficial) de la Fuerza Aérea de EE.UU., asumiendo esas responsabilidades en octubre de 1994. Ver http://www.af.mil/news/biographies/fogleman_rr.html.

4. En 1951 el General Douglas MacArthur fue relevado de su mando por el Presidente Truman por haber estado en desacuerdo con los objetivos políticos en el Conflicto Coreano. Ver James H. Toner, True Faith and Allegiance: The Burden of Military Ethics. (Lexington: The University Press of Kentucky, 1995), páginas 26-30. Otro ejemplo de un dilema cívico-militar fue la violación del General John D. Lavelle de las reglas de enfrentamiento (ROE) impuestas por la administración que puso en riesgo a las tripulaciones estadounidenses durante la guerra aérea en Vietnam. Lavelle fue relevado del mando y se retiró con el rango de general de división, una reducción en rango por dos grados (Deremer, 1996).

5. Sección 8033 (1996), Capítulo 805, Título 10 del Código de Estados Unidos.

6. El incidente del F15 resultó en 26 bajas y un consejo de guerra. El incidente del B-52 resultó en cuatro bajas y reflejó un desacato, e incumplimiento flagrante, a las reglas y regulaciones.

7. Ver la versión electrónica de esta publicación en http://www.usafa.af.mil/core-value/cv-mastr.html.

8. Ver una ilustración biográfica en http://www-hoover.stanford.edu/bios/perry.html.

9. Ver una ilustración biográfica en http://www.library.umaine.edu/cohen/bio.htm.

10. TACAIR es un término que incluye aviones caza, bombarderos y aviones de apoyo que apoyan la doctrina de poderío aéreo que requiere la superioridad aérea en cualquier operación de combate, u operación sin guerra declarada, en la que participan las fuerzas armadas.

11. Ver una ilustración biográfica en http://www.af.mil/news/biographies/schwalier_tj.html.

12. Ver una ilustración biográfica en http://www.af.mil/news/biographies/widnall_se.html.

13. Para un ejemplo del tipo de presión ejercida sobre el General Fogleman y la Dra. Widnall, ver copia de un juicio del Senado llevado a cabo el 22 de mayo de 1997, y el intercambio un tanto animado entre el Senador Tom Harkin y el General Fogleman, http://www.pbs.org/newshour/bb/military/may97/flinn_5-21.html. Para otro ejemplo, ver CNN Interactive U.S. News Story Page, "Poll: Many Believe Air Force Treated Flinn Unfairly," en http://www.cnn .com/US/9705/23/flinn.poll/ . Con base en una cobertura considerable por los medios de comunicación, en este artículo se muestra que el 47 por ciento de aquellos que formaron parte del sondeo consideraron que el trato de Flinn fue injusto, en comparación con el 43 por ciento que opinó que fue justo.

14. En su entrevista con el Dr. Kohn, el General Fogleman reconoció que fue influenciado por un libro recién escrito por H. R. McMaster, Dereliction of Duty: Lyndon Johnson, Robert McNamara, the Joint Chiefs of Staff, and the Lies that Led to Vietnam, (New York: Harper Collins Publishers, 1997).

15. Las cuatro etapas de desarrollo de Piaget son: la etapa sensoriomotora (desde el nacimiento hasta los dos años de edad), la etapa preoperacional (desde los 2 años hasta los 7 años de edad), la etapa de operaciones concretas (desde los 7 años hasta los 11 años de edad) y la etapa de operaciones formales (desde los 11 años hasta los 15 años de edad) (Wadsworth, 1971).

16. John McCain, senador de Arizona; Robert ‘Bud’ McFarlane y John Poindexter, asesores de seguridad nacional; Oliver North, ayudante en la Casa Blanca; y James Webb, Secretario de la Armada. Todos prestaron servicio durante la administración Reagan. Timberg explica cómo la Academia Naval y los acontecimientos en Vietnam influenciaron la toma de decisiones en el asunto Irán-Contra y la controversia de la Keating Savings and Loan (Timberg, 1995).

17. Según Diggins, "Maquiavelo es por lo regular considerado como el primer filósofo clásico en aconsejarnos que contempláramos al hombre político como se comporta y no como se debe comportar. Sin embargo, para algunos filósofos norteamericanos, parece contradecirse a sí mismo al profesar una creencia en la virtud. Hume podía ser asimilado en los valores calvinistas y de Locke de Estados Unidos porque el filósofo escocés no tenía expectativas por la virtud republicana, pero al compararse con la teología calvinista, Maquiavelo surge como un moralista utópico que espera demasiado del hombre" (Diggins, pág. 68).

18. El General Fogleman, al igual que todos los oficiales militares, fue educado y capacitado para ser políticamente racional e independiente en la toma de decisiones administrativas. Su procedimiento para la toma de decisiones es consistente con los conceptos y la teoría de Herbert Simon, Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations, 4th ed., (New York, The Free Press, 1997).

19. Harmon cita una "similitud fortuita" de la discusión de Jung sobre el antinomio en la obra de Immanuel Kant, Critique of Pure Reason (1949, pp. 328-458).

20. Esta conexión entre las paradojas sismogénicas y antinomiales ofrece un marco de trabajo poderoso para evaluar la política exterior. La situación actual en la antigua República de Yugoslavia y el proceso de paz israelí-palestino son ejemplos de buscar soluciones de un aparente paradigma paradójico sismogénico.

21. En este punto en su libro, parece que había alguna referencia a Herbert Simon y el "racionalismo limitado". En el libro de Cooper hay descripciones y ejemplos de comportamiento que son consistentes con la teoría de comportamiento administrativo de Simon en un marco orgánico. Da por sentado lo que queda por probar si Coo-per trató de evitar la crítica anticipada que recibiría con respecto al método técnico-racional que exigía su proceso de diseño completo. Ver la revisión del libro por Willa Bruce, "Ethics and Administration," Public Administration Review, Jan/Feb 1992, pág. 81-83. Cooper (1998) descarta la crítica de Bruce en su cuarta edición cuando calificó su método: "Parece ser necesario recalcar que el modelo que se presenta aquí no es sencillamente un método racionalista que se enfoca en los principios, sino que incluye como esenciales las dimensiones afectivas de la toma de decisiones y la conducta ética. La lógica adoptada no es un cálculo silogístico lineal, sino algo más parecido a la lógica de la estética o la lógica de la retórica" (p. xix).

22. Un ejemplo excelente del análisis postético es la realización de Charles Colson (1996) de su propio comportamiento no-ético mientras prestó servicio en la Administración Nixon a raíz del escándalo Watergate. Años más tarde, Colson se entregó, fue hallado culpable de un delito mayor y sentenciado a prisión.

23. Una alternativa evaluada en comparación con el ensayo de la defensa y los principios éticos puede determinarse que sea buena si los principios deontológicos (orientados hacia la tarea) y los teológicos (orientados hacia el resultado) están en equilibrio, y si el encargado de tomar las decisiones experimenta un sentido de concordancia entre el "razonamiento lógico" y una noción de que "parece estar correcto" (Cooper, 1998, pp. 25-27).

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